| Contributions
Édouard
Dommen: via email on 22 April 2002 Le
rôle constructif d'OBSTACLES À la mondialisation
Un
bocage est plus joli qu'un terrain de jeux plat
Résumé
Ne
pas compromettre la capacité des démunis de répondre
à leurs propres besoins face aux puissants: c'est là
le cœur du développement durable. Toute économie
suce davantage de richesse de sa périphérie géographique
ou sociale qu'elle n'y propage. Le principe de subsidiarité
et ses corollaires, la proportionnalité et la décentralisation,
offrent des mécanismes politiques capables d'entraver cette
dynamique omniprésente.
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Les
effets de propagation et de remous
Les conséquences
d'une activité économique peuvent s'analyser comme résultante
de deux dynamiques contraires, les effets de propagation et de remous
[1]. La paternité de cette forme d'analyse revient à
Gunnar Myrdal [2]. Return
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1.1
Les effets de remous
Supposons un centre tant soit peu plus prospère que son voisinage.
Peu importe la cause de cet avantage originel; sauf contre-mesures
volontaristes l'écart ira croissant. Le centre aspire de
nombreux facteurs non seulement de production, mais de vivacité
culturelle et politique. Prenons le capital à titre d'exemple:
le centre va attirer des fonds de lieux moins dynamiques et les
priver de ces mêmes ressources. Les services financiers vont
s'y développer, et leur qualité va rendre encore plus
facile l'aspiration de l'épargne.
Les
économies d'échelle vont se mettre en branle, diminuant
les coûts et augmentant l'avantage concurrentiel du centre.
S'il n'est pas entravé, le commerce minera la production
dans les régions périphériques, progressivement
privées de ces économies d'échelle. Afin de
répondre aux besoins de l'économie croissante, un
ensemble de services va se construire. Parmi eux, l'instruction
et les services de santé, grâce auxquels la productivité
de la population croîtra. Une structure de transports et de
communication rayonnant depuis le centre se mettra en place qui
facilitera son approvisionnement et l'écoulement de sa production
au détriment des échanges entre différents
lieux de la périphérie. Et ainsi de suite.
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1.2
Les effets de propagation
Entre-temps cependant, des forces contraires sont aussi à
l'œuvre. La prospérité se propage à partir
du centre. Sa prospérité s'étale non seulement
grâce à ses achats. Les personnes qui y travaillent,
qui s'y procurent leurs revenus, se répandent dans les environs
où ils effectuent des dépenses. Les biens collectifs
[3] crées à leur intention profitent évidemment
aux autochtones.
La
périphérie n'est pas forcément continue dans
l'espace géographique. Les États pétroliers
faiblement peuplés sont là pour le prouver. De même
en France, à mesure que de nouvelles lignes TGV s'ouvrent,
des régions éloignées se rapprochent en heures
et en confort d'accès par rapport à des villes moins
distantes en kilomètres. La prospérité se propage
souvent sous une forme archipélagique.
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1.3
Des processus cumulatifs
La dynamique de chacun de ces deux effets est cumulative. Si à
tel endroit l'ensemble est en équilibre, c'est que les deux
forces s'y neutralisent pour l'instant. Mais l'équilibre
est instable; tout écart ira s'accentuant. C'est tout le
contraire du mythe de l'équilibre stable qui fonde l'image
néo-libérale du fonctionnement de l'économie.
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La
gouvernance idoine
Rappelons
la définition du développement durable la plus "officielle"
car adoptée par l'Assemblée générale des
Nations Unies[4]. Elle est celle de la Commission mondiale sur l'environnement
et le développement [5]:
Le
développement durable est un développement qui répond
aux besoins du présent sans compromettre la capacité
des générations futures de répondre aux leurs.
Deux concepts sont inhérents à cette notion:
•
Le concept de "besoins", et plus particulièrement
des besoins essentiels des plus démunis du monde, à
qui il convient d'accorder la priorité absolue, et
•
L'idée des limitations que l'état de nos techniques
et de notre organisation sociale imposent sur la capacité
de l'environnement à répondre aux besoins actuels
et à venir.
Il
faut souligner deux éléments clef de cette définition.
D'abord, il convient d'accorder la priorité absolue aux besoins
essentiels des plus démunis du monde. Ensuite, il appartient
à chaque collectivité de définir ses propres
besoins. Les critères de gouvernance doivent s'évaluer
en fonction de leur capacité d'assurer le respect de ces
deux conditions.
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2.1
Un double objectif
Pour que la prospérité se répande à
souhait autour du globe et jusqu'aux couches sociales les plus défavorisées,
il faut d'une part ouvrir la voie autant que possible aux effets
de propagation et d'autre part entraver les effets de remous.
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2.1.1
Augmenter les effets de propagation
On peut imaginer deux canaux par le biais duquel augmenter les effets
de propagation.
D'une
part, on peut décoincer les vannes du ruissellement. Cela
revient à améliorer le fonctionnement interne de l'économie
selon sa logique à elle, à huiler les mécanismes
du marché, mais seulement si cela sert à répandre
la prospérité vers les marginalisés. Insistons
que dans la perspective du développement durable l'amélioration
s'évalue uniquement par rapport à celle de la condition
des plus démunis, tout autre critère n'étant
que complémentaire.
Le
développement durable nécessite de toute évidence
la croissance économique là où ces besoins
[les besoins essentiels des plus démunis du monde] ne sont
pas satisfaits. Ailleurs développement et croissance économique
peuvent être compatibles, à condition que le contenu
de celle-ci respecte les principes que sont la durabilité
et la non-exploitation d'autrui [6].
D'autre
part on peut par des mesures volontaristes aller directement au-devant
des démunis. Pour cela il faut cependant sortir du cadre
des relations marchandes pour entrer dans une autre logique, celle
grosso modo de la solidarité.
Bref,
les gagnants disposent de moyens d'étendre la zone où
les effets de propagation l'emportent sur les effets de remous (P>R).
La suite de cette présentation se concentre les choix disponibles
à ceux qui se trouvent au-delà de la limite E=R, c'est
à dire dans la zone où E<R.
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2.1.2
Entraver les effets de remous
Les effets de remous aspirent des ressources, laissant les victimes
plus démunis. Il convient de rappeler le sens de ce mot clef
du développement durable:
Démuni:
Qui n'a plus de munitions, de troupes (vx.); vulnérable,
privé de force, de défenses.
Démunir:
Enlever les munitions (d'un lieu) (vx.); priver (une place forte)
de ses troupes, de ses effectifs; dépouiller d'une chose
essentielle ou nécessaire(mod.) [7].
L'image
est d'abord militaire; elle se rapporte plus précisément
à la défense plutôt qu'à l'attaque. En
deuxième lieu, être démuni n'est pas une condition
sans cause. Si quelqu'un est démuni, c'est que quelqu'un
l'a privé de quelque chose. L'emploi du mot est une invitation
à identifier le responsable pour prendre des mesures à
son encontre. Le développement durable comprend un appel
à la résistance [8].
D'après
le développement durable, les démunis ont le droit
de s'opposer à ceux qui les dépouillent, à
enrayer les mécanismes qui les appauvrissent. Ils ont le
droit de reconstruire leur fortifications pour conserver leur bien.
Le terrain de jeu plat ne se justifie que si l'équipe adverse
ne se conduit pas en horde de pillards.
Dans
la mesure où les démunis sont en mesure de contrer
les mouvements de remous, les nantis ont intérêt à
privilégier les effets de propagation pour s'enrichir de
concert avec les autres plutôt qu'à leur dépens.
La priorité due aux démunis leur donne le droit de
se munir de défenses sans attendre que la bienveillance germe
chez leurs adversaires. Quoi qu'il en soit, les démunis ont
intérêt à bien comprendre qui les dépouille
et comment.
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2.2
Discerner les problèmes
Le développement durable répond aux besoins du présent
sans compromettre la capacité des générations
futures de répondre à leurs propres besoins: la définition
Brundtland souligne la dimension temporelle de la liberté
qu'il faut laisser aux gens de déterminer leurs propres besoins.
Rien n'interdit cependant d'appliquer le même raisonnement
aux différentes personnes et collectivités qui occupent
le monde à un même moment. Les dimensions spatiales
et sociales sont tout aussi pertinentes. Il appartient aux démunis
de déterminer eux-mêmes s'ils ont été
dépouillés, de quoi et dans quelle mesure.
Cette
liberté appartient à des collectivités autant
sinon plus qu'à des individus. L'opinion, la manière
dont la réalité est perçue – et partant
la réalité elle-même – se forment au moyen
de processus sociaux. La perception de la réalité
se forge aussi sur l'enclume de l'environnement, qui varie de lieu
en lieu. Bref, les besoins se déterminent au sein des cultures.
Des
principes d'organisation sociale dont le nombre comme la précision
vont croissant viennent fournir un cadre à la mise en œuvre
de cet aspect du développement durable. Ils sont clairement
du domaine politique. L'Union européenne est à l'avant-garde
à cet égard, accompagné du Conseil de l'Europe.
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2.2.1
La subsidiarité
La subsidiarité joue un rôle majeur dans la construction
de l'Europe. Elle est ancrée dans l'article 5 de la version
consolidée du Traité instituant la Communauté
européenne:
La
Communauté agit dans les limites des compétences qui
lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés
par le présent traité. Dans les domaines qui ne relèvent
pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient,
conformément au principe de subsidiarité, que si et
dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée
ne peuvent pas être réalisés de manière
suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison
des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être
mieux réalisés au niveau communautaire.
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-
2.2.1.1 La proportionnalité
L'article 5 continue:
L'action
de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire
pour atteindre les objectifs du présent traité.
Il
joint ainsi le principe de subsidiarité immédiatement
au principe de proportionnalité. Celui-ci vient renforcer
l'esprit de la subsidiarité dans le fonctionnement des institutions
de l'Union européenne. "Selon le principe de proportionnalité,
la communauté ne doit pas, dans l'exercice de ses compétences,
faire plus que ce qui est nécessaire pour atteindre ses objectifs.
Ainsi, dans la mesure du possible, elle doit
- d'un
point de vue formel, privilégier les moyens d'actions les
moins contraignants pour les États membres …
- sur
le fond, éviter de prendre des législations excessivement
détaillées" [9].
Une
idée analogue se retrouve dans article 42.2 de la constitution
fédérale suisse:
Tâches
de la Confédération
…
2.
Elle assume les tâches qui doivent être réglées
de manière uniforme.
L'uniformité
joue un rôle envahissant dans la mondialisation. En revanche,
si les auteurs de la constitution fédérale ont trouvé
opportun d'y inclure l'article 42.2, c'est bien qu'ils voulaient
marquer que les tâches qui doivent être réglées
de manière uniforme sont exceptionnelles.
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2.2.2
Proche du citoyen ou du problème?
[L]es décisions sont prises … le plus près
possible des citoyens, dit l'article premier du Traité
sur l'Union européenne Des phrases analogues se retrouvent
dans de nombreux instruments européens. Ceux que le problème
touche le plus directement y sont évidemment les plus sensibles.
Ils le perçoivent de façon immédiate dans leur
environnement de vie. Ils lui donnent son contexte humain, partie
essentielle de sa définition.
Différentes
composantes de la société peuvent percevoir une même
activité de manière radicalement divergente: "La
subsidiarité appliquée au marché des changes,
par exemple, pose la question de leur légitimité puisque
la vie quotidienne des uns devient, par le biais de la monnaie,
objet de spéculation pour d'autres" [10].
La
proximité recèle néanmoins des dangers. Si
l'on est assez proche pour saisir le problème à bras
le corps dans toute sa rugosité, on est forcément
face contre lui. Pour bien comprendre l'ensemble du problème,
il faut du recul en plus de l'immédiateté. Ceux qui
peuvent examiner le problème avec une certaine distance sont
eux aussi indispensables au discernement de sa nature.
Ces
considérations donnent lieu à une autre énoncé
du principe: prendre les décisions le plus près possible
du problème [11]. Cette formulation laisse la porte
ouverte aux cas où il faut agir à plusieurs niveaux
en même temps (voir 1.5.3 below).
Elle
ouvre en outre une porte aux experts. Comprendre en scientifique
les dynamiques qui composent le problème et les relations
de cause à effet qui découlent des solutions adoptées
aide évidemment à prendre des décisions adéquates.
Les experts comptent parmi ceux qui sont proches du problème
en ce qu'ils en étudient les mécanismes. Ils en font
normalement leur gagne-pain. Là ce cache le danger: ils risquent
fort d'avoir partie liée avec ceux qui ont un intérêt
financier dans une solution particulière. Or de plus en plus
la rentabilité nourrit et oriente la recherche même
universitaire. Le monde a eu de nombreuses occasions de constater
que l'expertocratie est familière de démêlés
avec le principe de précaution [12]. Bref, les experts font
partie des proches du problème, mais au même titre
que les autres.
Ceux
que le problème touche se perçoivent soit comme bénéficiaires
soit comme victimes, voire les deux à la fois à différents
égards. Si l'une des deux parties manque, il n'y a pas de
problème. Si une partie de la population n'a pas conscience
d'être touchée bien qu'elle le soit, la décision
risque d'être inadéquate. Pour diminuer les risques
d'injustice, voire de rancunes coriaces par la suite, il faut sensibiliser
ces groupes; il faut aller à leur rencontre. Nous y reviendrons
dans la section suivante.
Puisque
des gagnants et des perdants se font face, ils peuvent négocier
entre eux le partage des coûts et des bénéfices.
L'axe prioritaire du développement durable impose cependant
une contrainte à toute solution: les démunis ne doivent
pas s'y retrouver encore plus mal lotis qu'avant. Insistons sur
cette asymétrie: le développement durable ne dit pas
que la solution ne doit faire aucun perdant – bien que ce
soit une solution heureuse [13]. Il dit que les démunis ne
doivent pas être prétérités; les nantis
peuvent bien supporter une détérioration de leur situation.
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2.2.3
La décentralisation
De nombreux problèmes se posent non pas à un seul
niveau, mais à plusieurs à la fois. Souvent le défi
de la subsidiarité n'est pas de déterminer le bon
niveau, mais de formuler une articulation efficace entre les différents
niveaux qui doivent tous êtres engagés ensemble pour
trouver une solution viable. Pour répondre à ce défi,
l'Union européenne propose ce qu'elle appelle la décentralisation
[14] (que d'autres appellent 'participation' [15]). Dans le domaine
environnemental, elle est d'ailleurs entérinée depuis
1998 dans la Convention d'Aarhus de la Commission économique
pour l'Europe [16].
"La
subsidiarité … définit les compétences
des divers niveaux de gouvernement, alors que [la décentralisation]
met l'accent sur leur interaction. Au-delà de la délimitation
des domaines de compétence, la gouvernance moderne exige
que la question de l'interaction soit résolue. La complémentarité
fonctionnelle des différents acteurs dans le cadre d'une
interaction constante doit en être le principe directeur…
" [17]. Il s'agit d' "une mise en réseau dans laquelle
les différents niveaux de gouvernance œuvrent conjointement
à l'élaboration, à la proposition, à
la mise en œuvre et au suivi des politiques" [18].
La
décentralisation dans ce sens ne sert donc pas seulement
à la mise en œuvre de politiques, mais à leur
élaboration. Soulignons encore que la décentralisation
fait appel non seulement aux niveaux de gouvernement les plus proches
du citoyen, mais explicitement aux acteurs non-gouvernementaux[19],
aux acteurs de la société civile. La mise en pratique
de cette forme de décentralisation n'en est encore qu'à
ses balbutiements en Europe; presque tout reste à faire pour
l'étendre aux tractations mondiales.
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2.2.4
Le principe pollueur-payeur.
Le principe pollueur-payeur, adopté par l'OCDE en 1972, incorpore
les principes que nous venons de décrire.
Le
principe à appliquer pour l’imputation des coûts
des mesures de prévention et de lutte contre la pollution,
principes qui favorisent l’emploi rationnel des ressources
limitées de l’environnement tout en évitant
des distorsions dans le commerce et les investissements internationaux
est le Principe dit "pollueur-payeur". Ce principe signifie
que le pollueur devrait se voir imputer les dépenses relatives
aux susdites mesures arrêtées par les pouvoirs publics
pour que l’environnement soit dans un état acceptable[20].
L'OCDE
précise que "l'idée d'un état acceptable
arrêté par les pouvoirs publics implique qu'au terme
d'un processus de choix collectif et tenant compte des renseignements
forcément limités à disposition, on trouve
que les dégâts sociaux qui restent sont moins importants
que les coûts sociaux de mesures de prévention et de
lutte plus poussées"[21]. La négociation entre
ceux qui sont touchés par le problème fait partie
intégrante de la mise en œuvre du principe. La référence
aux pouvoirs publics souligne que la négociation est politique;
il ne s'agit pas d'une transaction marchande dans le domaine du
marché libre. En fixant ainsi une limite au marchand, l'OCDE
dresse des obstacles sur le terrain de jeu de l'économie
mondialisée.
Elle
insiste tout autant que les règles du jeu n'exigent pas que
le terrain soit plat: "des politiques environnementales différentes
… se justifient par nombre de facteurs dont, entre autres,
des différences dans la capacité de l'environnement
… d'absorber de la pollution, ou des différences dans
les objectifs sociaux et dans les priorités que l'on attache
à la protection de l'environnement"[22] D'après
le principe pollueur-payeur, les citoyens de différents lieux
sont libres de déterminer leurs propres besoins, comme l'exige
le développement durable. Par extension, si la question touche
en même temps les citoyens de différents lieux, une
négociation politique entre eux détermine les mesures
à prendre et la répartition des coûts dans ce
cas précis. Ce qui est universel est l'application uniforme
du principe[23], soit la procédure de prise de décision.
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Conclusion
Des
règles universelles à l'emporte-pièce, et à
fortiori une déréglementation à tout cran, entraînent
des brutalités et des injustices dans ses remous. La non-exploitation
d'autrui, fondement du développement durable[24], exige d'admettre
que la notion de besoins est socialement et culturellement déterminée[25].
Le principe de subsidiarité et ses corollaires, la proportionnalité
et la décentralisation, proposent des moyens politiques de
gouvernance capables de rendre leur dignité aux démunis
et de canaliser les crues de la mondialisation. Reste à achever
d'élaborer les moyens de mettre ces principes en pratique.
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Références
Commission
mondiale sur l'environnement et le développement (1988), Notre
avenir à tous, Québec, Éditions du fleuve. Il
s'agit de la traduction française de: World Commission on Environment
and Development (1987), Our Common Future, Oxford & New York,
Oxford University Press. La traduction des passages cités a
été corrigée pour mieux correspondre à
l'original anglais. Dommen
Ed. (1993) (sous la direction de) Fair Principles for Sustainable
Development, Aldershot, Edward Elgar
- (1998)
"À chaque forme de gouvernance ses formes d'exclusion",
in Baertschi B., Dermange F. et Dominicé P. (sous la direction
de) (1998), Comprendre et combattre l'exclusion, Lausanne, Presses
polytechniques et universitaires romandes.
Finance
et bien commun (2001) No. 6-7.
Marchi,
B. de & Ravetz, J.R. (2001), Participatory Approaches to Environmental
Policy, Cambridge, EVE Policy Research Brief Series, No. 10
Myrdal,
Gunnar (1957), Economic Theory and Underdeveloped Regions, Londres,
Duckworth
- (1944)
An American Dilemma: the Negro Problem and Modern Democracy, New
York, Harper's
OCDE(1975),
Le Principe pollueur-payeur : définition, analyse et mise
en oeuvre.
Robert
2001, Le Grand Robert de la langue française, édition
augmentée, Paris, dictionnaires Le Robert
Union
européenne (2001), Décentralisation. Meilleure implication
des acteurs nationaux, régionaux et locaux, Livre blanc sur
la gouvernance européenne. SG-2001-08586-00-00-FR-TRA-00
(EN)
Internet
Drape,
Olivier (sans date), Le principe de subsidiarité, Centre
de formation à l'action civique et culturelle selon le droit
naturel et chrétien, www.centredeformation.net/doctrine/subsidia.htm
Eurodicautom:
http://europa.eu.int/eurodicautom
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Footnotes
[1]
En anglais spread and backwash effects. Eurodicautom, le glossaire
multilingue de l'Union européenne, traduit backwash effect
par 'effet de contrecoup', mais cela reflète mal l'image de
l'original. [2]
Économiste suédois (1898-1987), prix Nobel d'économie
1974. La description qui va suivre se fonde sur son Economic Theory
and Underdeveloped Regions. Cependant, ce petit ouvrage distille
des éléments de son monumental An American Dilemma:
the Negro Problem and Modern Democracy. Ce titre indique que je
ne fais que suivre son exemple en traçant un lien direct
entre la justice économique et le fonctionnement démocratique.
[3]
Bien collectif: un bien tel que, du moment qu'une personne en jouit,
il est disponible dans la même mesure et sans coût supplémentaire
à toute autre personne sans possibilité de l'en exclure.
[4]
Résolution 42/187 de 1987.
[5]
Commission mondiale … (1987/1988), p. 51. La commission est
aussi connue sous le nom de 'Commission Brundtland', Mme. Gro Harlem
Brundtland l'ayant présidée.
[6]
Commission mondiale … (1987/1988), p. 52
[7]
Robert 2001
[8]
Dans l'original anglais le mot poor occupe la place de démuni.
L'expression est – c'est le cas de le dire - bien plus pauvre,
ouverte à la résignation et au fatalisme.
[9]
Juripole étudiant, avec quelques retouches par ED d'ordre
rédactionnel.
[10]
Fiance et bien commun 2001, p.101.
[11]
La phrase est de Dominique Peccoud, Conseiller spécial pour
les affaires socio-religieuses du Bureau international du travail.
[12]
Le principe de précaution compte parmi les principes fondamentaux
de la mise en œuvre du développement durable. Voir Dommen
1993
[13]
Paix soit à l'âme de Vilfredo Pareto (1848-1923), dont
l'idéologie néo-libérale a érigé
en dogme l'"optimum" qui porte son nom.
[14]
Union européenne (2001)
[15]
Marchi et al. (2001)
[16]
Convention sur l'accès à l'information, la participation
du public au processus décisionnel et l'accès à
la justice en matière d'environnement.
[17]
Union européenne (2001), p. 10
[18]
Romano Prodi, Président de la Commission européenne,
cité dans Union européenne (2001), p. 10.
[19]
Union européenne (2001), p. 7.
[20]
OCDE, C(72)128, annexe, para. 4; reproduit dans OCDE (1975).
[21]
OCDE, C(74)223, reproduit dans OCDE(1975). (Traduit de l'anglais
par ED)
[22]
OCDE, C(72)128, annexe, para. 6 (Traduit de l'anglais par ED)
[23]
OCDE, C(74)223, I.3.
[24]
Commission mondiale … (1987/1988), p. 52
[25]
ibid.
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gratefully acknowledges the financial support of the European Commission
for this project. This publication reflects the author’s views.
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